國小教科書開放審定版後衍生問題及爭議之探討－法律面與經濟面之分析

Abstract

教育部決定自八十五年起，將國民小學藝能科、活動科以外之其它一般科目的教科書逐年開放予民間業者編輯送審，使得民間出版業者與國立編譯館同時在市場上競爭，預計九十一年九月起，全面開放國小教科書之編輯送審，原擔任統編版教科書印製之國立編譯館即不再承印，退居幕後從事審核工作，目前仍採取階段性統編與審定併行制。 該市場從開放初期，由獨占轉為競爭型態，經過短短數年的激烈競爭，目前仍呈現寡占市場結構，究其原因可歸納如下：一、.各出版業者為爭取學校選用其版本之教科書，除編輯高品質的教材外，更大量製作並免費贈送輔助教具，由於市場競爭激烈，特別是首次訂購權的爭取，因此，市場上頻傳參與競爭之業者以贈送輔助教具為名，對於學校經辦採購或採購最後決定權人給予餽贈、佣金或其他變相不正利益行為；或承諾免費贈送原屬學校應自購之各項設備及器材；或免費贈送與輔助教學無關之高單價物品；或提供教學手冊所載與輔助教具具相同或類似功能之家電用品等，以爭取訂購機會。二、教育當局將教科書選擇權下放給學校，由各校組成教科書評選小組，擇定合適之版本，惟採購教材原則方向並未明訂，大部分縣市政府或學校擇定採用版本後與該版本業者進行議價，在政府採購法的限制下，出版業者抱怨議定價格偏低；而校方更是在底價的限制下，甚至無法購得第一順位之版本。三、由於教科書擁有編輯著作，受著作權的保護，而參考書的編製往往會涉及重製或改作教科書內容，因此常見業者藉由壓低教科書售價，達到封閉市場的參進，在教科書與參考書的著作權無法分離情形下，提高參考書產品售價，以達其交叉補貼之事實。四、教科書市場開放初期原有十二家出版業者參與競爭，市場競爭激烈，期間股權移轉、併購股權頻傳，另有財力不敵之出版業者退出該市場，參與競爭之事業減少，形成目前僅剩六家業者存在，高度集中之寡占型態儼然形成，甚至有回復為一家獨占之虞。 因此，本文之研究架構在於探討解除管制後之教科書市場結構由獨占轉變為競爭型態，因輔助教具的不當贈送及教科書與參考書著作權無法分離等因素影響，使得解除管制後之市場結構趨向獨、寡占型態；以及學校於採買合適教材時受政府採購法的限制，而無法購得效用最高之版本教材；同時就前揭輔助教具、著作權、採買方法等因素，提出可行之建議，以維持該市場之競爭型態與選購合乎學生使用之教材。 本研究除第一章緒論外，第二章「開放管制後之教具贈品、教科書採擇及參考書的現況與問題」，包括名詞定義、市場沿革，開放管制後以教具贈品贈送為促銷方法、教材選擇與採購、參考書之交叉補貼、以及市場結構變化等問題之分析，以瞭解問題產生的背後環境及其相互關係。第三章「以經濟面與法律面分析教具贈品行為及建議」就經濟與法律觀點分別進行研究剖析，以瞭解教具贈品之促銷方式對於消費者福利、教科書市場結構之影響。其次第四章「以經濟面與法律面探討教科書採擇及建議」，包括現行採購制度的適用性、缺點以及建議，以購得合乎學生使用之教材。第五章「以經濟面與法律面探討參考書著作權與建議」，包括教科書、參考書有無著作權，活絡參考書市場的建議，交叉補貼之探討，其對市場結構型態之影響，以及建議；最後在第六章「結論與建議」中總結研究結果。